Тема дискуссии: «Централизация, децентрализация, вертикали и прочая «властная» геометрия». Музей и общественный центр им. А.Сахарова

В XX веке Советский Союз, несомненно, являлся одним из наиболее централизованных государств в мире. Максимальная степень централизации была столь же онтологически присуща Советскому государству, как отсутствие частной собственности и рыночной экономики. Единая система управления и экономического планирования, а также тотальная мобилизация ресурсов позволили аграрной стране превратиться в одну из мировых сверхдержав. Становым хребтом системы была КПСС (обладавшая монополией на политическую власть), которая контролировала деятельность всего административно-хозяйственного комплекса, принимала стратегические решения и разрешала противоречия интересов хозяйствующих субъектов и административных единиц.

Обе вертикали — партийная и государственная — были построены по принципу строгой иерархичности и подчинения нижних уровней верхним. Эта система дополнялась мощным репрессивным аппаратом, не только служившим для борьбы с потенциальной политической оппозицией, но и поддерживавшим работоспособность государственной машины.

Несмотря на наличие соответствующих институтов (Советы и их исполнительные комитеты всех уровней, правительство), государственная власть (де-факто) не принимала никаких политических решений и жестко контролировалась партией. Партией же определялись и экономические приоритеты.

Административные единицы, как и хозяйствующие субъекты, не имели практически никакой самостоятельности. Вот каким образом выглядел в СССР бюджетный механизм:

«Единый бюджет, сложенный по принципу “матрешки” (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР).

Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи».

Совершенно очевидно, что в таких условиях никакой культуры местного самоуправления быть в принципе не могло. Деятельность местных органов власти была подконтрольна вышестоящим органам, которые, в свою очередь, исходили из годового плана, разрабатываемого для всего СССР Государственным плановым комитетом.

При наличии объединяющей идеологии и поддержании постоянной активности репрессивной машины (при этом уровень репрессий не обязательно должен был быть высок — главным являлся сам факт использования репрессий как непременного метода государственного управления) такая система была достаточно жизнеспособна. Ее ахиллесовой пятой оказалась крайне низкая восприимчивость к инновациям.

«Система была действительно исключительно устойчива — но устойчива в том смысле, что отторгала от себя любые инновации, выходящие за рамки логики сложившейся индустриальной системы, то есть системы, основанной на технологиях определенного типа и на соответствующей им централизации управления. Она не обладала внутренними источниками для адаптации к новым, идущим из постиндустриального мира технологическим и социальным вызовам».

За время своего существования советская система претерпела определенные изменения (в том числе направленные на некоторое расширение экономической самостоятельности союзных республик), однако ее основные характеристики оставались неизменными.

К 1980-м г. ресурс стремительной индустриализации 1930-х был уже исчерпан, Советский Союз вступил в фазу системного кризиса. М. Горбачев предпринял реформы, направленные на интенсификацию советской экономики, что лишь ускорило развитие кризиса. Популистские меры последних советских правительств разбалансировали механизмы макроэкономики СССР. Кроме того, коммунистическая идеология к тому времени окончательно выродилась, а попытки осторожной демократизации парализовали репрессивный аппарат. Лишившись политической и идеологической исключительности, КПСС стала стремительно терять власть, а централизованная государственная система — разваливаться. Кризис власти был усугублен ростом национализма, наиболее разрушительным последствием которого для СССР стал политический курс союзных республик, направленный на все большую самостоятельность вплоть до независимости, и противостоянием союзного руководства и РСФСР (в том числе лично М. Горбачева и Б. Ельцина).

Окончательный крах советского государства произошел после путча 19–21 августа 1991 г., который являлся фактически последней попыткой политической и административной консолидации на уровне СССР.

Уже в 1989—1990 годах не только союзные республики, но и органы власти более низкого уровня начали заявлять о той или иной степени самостоятельности, явочным порядком присваивая себе разнообразные полномочия (в частности, бюджетные и налоговые). На низовом уровне на волне общественной инициативы стали возникать ранее не существовавшие органы местного самоуправления — территориальные органы самоуправления, домовые комитеты и т. д. Все это происходило в рамках общего процесса реализации гражданами своих прав явочным порядком, но одновременно означало наступление административного хаоса.

Процесс демократизации, набрав обороты, становится стремительным, и демонтаж тоталитарной системы на определенной точке превращается в ничем не сдерживаемый обвал. Эти явления естественны и в принципе позитивны. Но в данном случае за начавшейся стихийной децентрализацией различимы черты совершенно другого феномена.

Несмотря на политический и идеологический контекст конца XX в., развал Советского Союза в действительности аналогичен распаду империй, наподобие Российской империи (1917—1920) или Китая (первой половины прошлого века). Авторитет центральной власти (вне зависимости от ее характеристик) оказывается крайне низким; страна неуправляема; политические амбиции региональной и местной властей переходят все разумные пределы; государственные институты деградируют; органы власти на всех уровнях пытаются воплотить свои представления о принципах организации управления.

После победы демократических сил в августе 1991 г. российское общество получило возможность свободно строить демократическое государство. Но проблема состояла в том, что отстранения КПСС и демократического формирования выборных органов власти на всех уровнях было для этого недостаточно. Необходимой являлась не только экономическая реформа — введение частной собственности и рыночных отношений, — но и преобразование всей системы государственного управления, кардинальное обновление нормативной базы и формирование новой политической культуры, в том числе в духе цивилизованной децентрализации.

Следует напомнить, что даже программа экономической — наиболее последовательной — реформы вырабатывалась в авральном режиме в конце 1991 г. и региональная составляющая в ней была фактически проигнорирована.

«Ельцинское правительство начало обращаться к проблеме регионализации реформ с опозданием, лишь с середины 1992 года. В обращении к региональным руководителям на встрече в Чебоксарах [столица Республики Чувашии. — Авт.] в сентябре 1992 г. Ельцин признал, что региональные проблемы реформаторского курса проигнорированы и что необходимо перенести фокус реформ с Москвы на регионы»( Магомедов А. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу»).

Но и позднее федеральная власть оказалась неспособной проводить последовательную политику в этом направлении, что обусловливалось все более обострявшимся противостоянием Президента РФ и Верховного Совета:

«Политика обеих соперничавших ветвей федеральной власти сводилась к спорадическим визитам в провинции, в ходе которых давались обещания, выдвигались инициативы и делались заявления. Регионы превратились в разменную монету в борьбе между двумя центральными элитами: президентской и парламентской. Даже ключевые решения о локальном налогообложении, финансах, инвестициях, которые являются критически важными для успешного перехода к рынку, были сделаны “на ходу”, в течение кратковременных визитов. Сами решения выглядели скорее как обещания, а не как реалистически продуманные действия»( Магомедов А.).

Конфликт Верховного Совета и Президента РФ лежал в русле общей проблемы разграничения полномочий, только в данном случае — между ветвями власти. Возникшие в 1917 г. Советы причудливым образом сочетали в себе функции законодательной и исполнительной властей. В 1991 г. был введен пост Президента, однако система центральной власти реформирована не была. Между Президентом и Верховным Советом неизбежно возникли противоречия, а политические амбиции не позволяли провести конституционную реформу, которая естественным образом должна была превратить Верховный Совет в орган исключительно законодательный.

Схожая ситуация наблюдалась и в регионах. В региональных и местных Советах «депутатская настойчивость в тандеме с их неспособностью договориться о новых механизмах, организовать дела Совета, установить отношения с исполкомом оказалась очень вредной»( Gelman V., MacAuley M. The politics of City Government Leningrad). Постоянные внутренние конфликты тормозили проведение реформ.

Противостояние Верховного Совета и Президента РФ закончилось только в октябре 1993 г. Кризис разрешился насильственным неправовым путем. Победа Президента в центре была тут же закреплена на местах: 9 и 26 октября 1993 г. были изданы Указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» и «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», повсеместно ликвидировавшие прежнюю систему Советов.

Несмотря на то, что в начале 1990-х г. не удавалось отрегулировать демократическую систему государственной власти и местного самоуправления, от прежней централизации не осталось и следа. С одной стороны, это произошло в результате демократизации периода поздней «перестройки», когда органы власти, часто действуя в нарушение легитимных процедур, обретали реальные полномочия, выходя из подчинения КПСС и вышестоящих органов(Так, один из бывших генпрокуроров России В. Степанков констатировал, что «повсеместно Советы и местные администрации необоснованно присваивают себе функции законодателя»). Но в еще большей степени — в результате экономического кризиса.

Экономический и политический хаос начала 1990-х вызвал стремительный процесс обособления регионов. «Изучение локальных властей в России подтверждает… что их ответом на генеральный кризис политической системы в стране был усиливавшийся локальный партикуляризм»( Магомедов А.). В сложившейся ситуации фактически имел место процесс приспособления, в рамках которого местные власти и в особенности региональные лидеры пытались оградить подведомственную им территорию от охватившего страну кризиса.

Первоначально система экономических отношений между уровнями власти была выстроена в соответствии с принципами демократической децентрализации.

В начале 1990-х г., исходя из принципа самостоятельности региональных и местных властей, на федеральном уровне было определено, за какие обременения отвечают соответственно федеральная, региональная и местная власти. Одновременно были разделены и налоги, поступающие федеральной, региональной и местной властям.

Этой схеме были изначально присущи очевидные два изъяна. Во-первых, она была построена на основе среднестатистических доходов и расходов регионов. При этом российские регионы чрезвычайно разнятся по экономическому потенциалу и по необходимым затратам . Эффективная схема бюджетного выравнивания не была создана (отчасти причиной тому был недостаток профессиональных кадров и опыта управления в условиях рыночной экономики)( Эта проблема существует не только на федеральном, но и на региональном уровне. Например, в одной только Нижегородской области существует 560 муниципальных образований с неодинаковыми возможностями и потребностями (сельские районы и города). (Митрохин С.)).

Во-вторых, разделение налогов и обременений между уровнями власти также оказалось неадекватным. В итоге, несмотря на неплохое начало, система децентрализованных отношений между центром, регионами и муниципальными образованиями так и не была создана.

Третий недостаток системы выявился со временем. В ходе принятия все новых и новых федеральных законов, нередко продиктованных безответственным популизмом, обременения возрастали. Региональные и местные власти по условиям российского законодательства не могли отказаться от их исполнения. В результате бюджеты большинства муниципальных образований и значительного числа регионов стали заведомо дефицитными.

При этом региональные и местные власти, так же как исполкомы и Советы, не смогли цивилизованно поделить полномочия и налоговую базу.

На этом фоне развернулась «налоговая война»: фактически в каждом регионе основными донорами бюджета являются один или несколько больших городов, где расположены крупные предприятия — главные налогоплательщики. Естественно, мэры городов хотели оставить большую часть собираемых налогов себе, а региональные власти стояли перед необходимостью дотировать основную часть муниципальных образований, в особенности сельские районы. Региональные власти стали проводить политику по лишению местного самоуправления источников дохода. Так, в Смоленской области был установлен порядок, в соответствии с которым налоговые сборы с крупных налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципальных образований (предприятия энергетического комплекса, железнодорожные организации), зачисляются непосредственно в областной бюджет без каких-либо отчислений в местные бюджеты(Сборник докладов региональных правозащитных организаций о положении с правами человека в субъектах Российской Федерации за 2000 г. (Московская Хельсинкская группа)). Губернатор Омской области лишил бюджет города Омска поступлений от самого прибыльного предприятия — Омского нефтеперерабатывающего завода. При этом отчисления от федеральных налогов в бюджет города стали из года в год устанавливаться на самом низком в России уровне(Митрохин С. Приморский кризис и проблемы местного самоуправления // Независимая газета. 2001. 14 февр.).

Кроме того, местные власти решали свои проблемы простым игнорированием федерального законодательства. На местах принимались многочисленные нормативные акты, ограничивающие осуществление выплат, предписанных федеральными законами. Например, мэр города Краснодара (Краснодарский край) своим постановлением отменил льготы ветеранам ВОВ на проезд в городском транспорте, а мэр города Ростова-на-Дону (Ростовская область) отменил льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг для сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих (примеры взяты из докладов, составленных в рамках программы общероссийского мониторинга прав человека, координируемой Московской Хельсинкской группой. Далее по тексту отсутствие ссылки на источник информации означает, что информация поступила из сборников докладов региональных правозащитных организаций о положении с правами человека в субъектах Российской Федерации за 1999 и 2000 г.г. (Московская Хельсинкская группа)).

В разгар этих процессов Президент РФ победил Верховный Совет, и советская система была демонтирована.

Новая государственная система была сформирована на основе Конституции, принятой 12 декабря 1993 г., которая в международном сообществе по праву считается одной из наиболее передовых в области гарантий соблюдения прав человека (в Конституции РФ закреплено верховенство международных соглашений, в том числе в области прав человека). В отношении местного самоуправления в Конституции РФ было, в частности, закреплено его отделение от вертикали государственной власти. Причем в данном случае показательно, что, когда обсуждался проект Конституции, «все споры велись о правах и полномочиях Президента и парламента… почти ничего не говорилось о местном самоуправлении, основные положения которого, изложенные в Конституции, стали в дальнейшем предметом острых споров и недовольства многих региональных руководителей»( Ерофеева Ю. Местное самоуправление как институт гражданского общества (материалы к диссертации)).

Региональные лидеры видят в местном самоуправлении угрозу своей реальной власти, которая сильно возросла сначала благодаря ослаблению центра и обособлению регионов, а затем в период после октября 1993 г., когда Советы были уже распущены, а новые представительные органы еще не созданы (концентрация власти в руках региональных лидеров имела объективные причины: регионы стали оптимальной единицей, где в пределах отведенной территории можно было добиться относительной управляемости. В отсутствие идеологической базы для общественной консолидации широкое распространение получила идеология регионализма, который порой принимал достаточно радикальные формы. Ярким тому примером стала попытка провозглашения Свердловской области Уральской республикой в 1992 г. Региональный лидер Э. Россель объяснял это следующим образом: «…первая идея объединения Уральского региона возникла на базе развала. В то время когда все на глазах разваливается, прямые связи с Москвой ликвидируются, а другой идеологии или эффективного управления не наработано и не предложено, мы оказались брошены, и каждый, в зависимости от своего уровня развития, определял, как быть в данной ситуации» (Магомедов А. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» // www. hosting. ulstu. ru/magom). Негативным примером здесь выступали автономные республики, которые, опираясь на национализм, еще в самом начале 1990-х заявили о своем «государственном суверенитете» и особом статусе в составе Российской Федерации.). Власть региональных лидеров укрепилась благодаря тому, что многим из них удалось сформировать «ручные» парламенты, оказывая незаконное давление на избирательный процесс (К примеру, во время избирательной кампании 1998 г. в Законодательное собрание Кемеровской области оппозиционные кандидаты не имели равного допуска к СМИ, на предвыборную кампанию губернаторского блока работала вся администрация области. В результате выборов 34 депутатских мандата из 35 получили представители блока А. Тулеева. В Москве в результате избирательной кампании 1997 г. из 35 депутатов, прошедших в городскую Думу, примерно 25 — сторонники мэра Ю. Лужкова. Подробнее способы влияния региональных лидеров на избирательный процесс описаны ниже в главе Нарушения прав человека региональной властью.)

Правовой базой для осуществления конституционных прав граждан на самоуправление с 1995 г. является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон основан на конституционном принципе отделения местного самоуправления от государственной власти. По закону население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, а наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся, в частности:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Губернаторы стремятся, с одной стороны, сократить число муниципальных образований, пользующихся правом самоуправления, а с другой — объединить все органы власти в подчиненную им единую структуру. Тем самым граждане либо вовсе лишаются своих прав в силу упразднения самоуправления как такового, либо органы местного самоуправления в той или иной степени теряют возможность влиять на формирование местной исполнительной власти. Такая ситуация противоречит Европейской Хартии о местном самоуправлении (п. 2, ст. 3), ратифицированной Россией в 1998 г.

Эту тенденцию отражает развитие в середине и второй половине 1990-х г. нормативной базы, направленной на усиление финансовой мощи регионов за счет сужения собственной налоговой базы местного самоуправления. Вступившая в силу в 1998 г. первая часть Налогового кодекса сокращает число местных налогов до пяти, из которых три могут со временем перейти под юрисдикцию региональных властей. Другие фискальные новации (законы о налоге с продаж, на доходы малого бизнеса и др.) полностью ликвидируют налоговую и финансовую базы местных властей, ставят муниципалитеты в абсолютную зависимость от финансовых решений властей регионального уровня.

Само существование местного самоуправления, с точки зрения региональных лидеров, препятствует формированию единой властной вертикали, которая должна обеспечить порядок и благосостояние региона. В силу экономических и политических причин отношения местного самоуправления с органами самоуправления более высокого уровня (например, между районами и сельскими округами) и тем более с региональной властью очень часто носят конфронтационный характер. Это выражается как в стремлении упразднить местное самоуправление, так и в открытых конфликтах.

В качестве примера приведем высказывание главы Республики Коми Ю. А. Спиридонова, красноречиво характеризующее политическую культуру и властные устремления российских региональных лидеров: «Никакого местного самоуправления не существует в природе в России. Нету его, просто нету. То, что есть, это, ну, не пародия, это издевательство над местным самоуправлением и над государственной властью… Речь идет, в общем-то, о распределении полномочий: кто кем будет или не будет командовать» (Хлебов Е. Близкое видится на расстоянии // Молодежь Севера. 2000. 12 окт.).

Руководство ряда национальных республик, пользуясь своим особым положением в составе РФ, отсутствием полноценного механизма реализации верховенства федеральных законов над местными, расширительно толкуя права, предоставленные им договорами о разделении полномочий с федеральным центром, принимает в своих регионах законы, которые ограничивают местное самоуправление.

Среди регионов с «особенностями» местного законодательства безусловное первенство держит Республика Башкортостан. Согласно закону «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» (понятие «местное государственное управление», примененное уже в названии закона, противоречит заложенному в Конституции РФ разделению органов власти на «государственную власть» и «местное самоуправление») глава местной администрации назначается на должность и освобождается от нее президентом республики (ст. 25). Более того, право президента Башкортостана назначать и освобождать глав районных и городских администраций закреплено конституционно (ст. 95 Конституции Республики Башкортостан), что ущемляет право граждан избирать главу администрации и быть избранным на эту должность.

В 1998–1999 гг. были предприняты безуспешные попытки судебным путем обжаловать противоправные положения республиканского законодательства. Республиканский Верховный суд ссылался на право республики устанавливать собственное регулирование государственной власти в республике ввиду отсутствия федерального закона, регулирующего вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, а также на Договор «О разграничении предметов ведения» между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией, который относит порядок организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан к ведению республики.

Однако Конституционный суд РФ 4 марта 1999 г. признал положения республиканского Закона «О местном государственном управлении в РБ», согласно которым глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности президентом республики, противоречащими Конституции РФ и подлежащими отмене в установленном порядке. В республиканских официальных изданиях данное определение не было опубликовано. Главы администраций и год спустя после решения Конституционного суда по-прежнему назначались и освобождались президентом Республики Башкортостан.

В Республике Коми закон о местном самоуправлении, принятый 28 мая 1998 г., гарантировал выборность местного самоуправления, но включал некоторые положения, противоречащие конституциям республики и РФ. Согласно этому закону, исключительное право представлять кандидатуры на должности глав администраций муниципальных образований (городов и районов) принадлежит главе республики, тем самым жители республики лишаются права избирать и быть избранными на пост главы местного самоуправления. В 1998 г. Верховный суд Республики Коми признал положения республиканского закона о местном самоуправлении противоречащими Конституции РК. Однако Госсовет и глава республики в ответ подали кассационную жалобу в Верховный суд России. 25 декабря 1998 г. Верховный суд РФ оставил в силе решение Верховного суда Республики Коми. Тем не менее, на конец 1999 г. закон о местном самоуправлении продолжал действовать без изменений. Глава республики после выборов в органы местного самоуправления, прошедших в феврале 1999 г., продолжил практику представления своих кандидатов на посты глав местной администрации.

Избиратели Мордовии также лишены права непосредственно на прямых и всеобщих выборах избирать глав местного самоуправления. В городах и районах республики главы администрации назначаются главой Республики Мордовия с последующим утверждением депутатами районных Советов. Таким образом, исключается возможность избрания народом главы местного самоуправления, неугодного руководству республики. Этот порядок был закреплен в законе «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Мордовия» от 3 июля 1999 г. Комитет Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления проводил в 1999 г. проверку и подтвердил грубые несоответствия с федеральным законодательством.

Конституция Кабардино-Балкарской Республики предусматривает следующую процедуру: президент вносит кандидатуру председателя местного представительного органа на утверждение его депутатов, затем назначает утвержденного председателя главой муниципального образования с правом снять его своим распоряжением. Конституционный суд РФ признал, что соответствующие положения республиканской конституции «подлежат отмене, не могут применяться судом, другими должностными лицами».

В деле устранения местного самоуправления области не далеко отстали от республик в составе Федерации.

Показательна, к примеру, ситуация в Брянской области. В сельские Советы области рассылались проекты постановлений о самоликвидации. Тем не менее, в ряде районов области, несмотря на сильное давление со стороны областной и районной администраций и областной Думы, в 1999 г. выборы глав администраций были проведены (в Погарском, Гордеевском районах). Кроме того, в ряде поселковых Советов не согласились с «рекомендациями» и зарегистрировали свои уставы в качестве «муниципальных образований» (поселки Бытошь, Ивот, Старь Дятьковского района), в то время как практически все поселковые администрации «самоликвидировались».

Районы области, а также г. Брянск стали едиными муниципальными образованиями. В г. Брянске главы городских районов назначаются по предложению главы администрации г. Брянска и согласованию с городским Советом. Они являются заместителями главы администрации муниципального образования. Аналогично назначаемые главы поселков и городов области являются заместителями глав администраций районов.

В ряде районов (г. Новозыбков, г. Почеп, Суземский и Климовский районы) поданы заявления о регистрации инициативных групп по проведению местных референдумов по вопросу нарушения права избирать и быть избранным. Инициативным группам было отказано в регистрации.

В Ивановской области областной закон, принятый в 1996 г., установил в качестве муниципальных образований большинство районов области вместе с их райцентрами. В результате только шесть городов области сохранили статус муниципальных образований и собственные органы местного самоуправления. После внесения поправок в закон у областных поселений появилась возможность восстановить у себя самоуправление. Однако установленный порядок очень сложен. За прошедшие годы только г. Кохма в 1998 г. вновь приобрел статус муниципального образования.

В Ярославской области, несмотря на продолжающиеся несколько лет судебные тяжбы, граждане не могут добиться создания местного самоуправления даже на территории г. Рыбинска (население 250 тысяч человек). С 1994 г. местное самоуправление в области осуществляется только в двух городах — Ярославле и Переславле-Залесском. Все остальные муниципальные образования представляют собой совокупность всех населенных пунктов в границах районов, в том числе и городов областного значения (на территории области 11 городов, 13 крупных рабочих поселков и несколько крупных сел).

Аналогичная ситуация имеет место в Новосибирской области, где главы районов области и городов областного подчинения назначаются губернатором. Законопроект о выборах глав территорий постоянно тормозится в областном Совете. При этом в г. Татарске было собрано более 3 тыс. подписей в поддержку избираемости глав территориальных администраций.

Устав Новосибирской области предусматривает создание в районах и городах областного подчинения так называемых территориальных органов власти с наделением их полномочиями, относящимися к ведению органов местного самоуправления. Кроме того, в п. 4 ст. 41 Устава области закреплено право Новосибирского областного Совета депутатов и администрации области участвовать в разработке проекта бюджета города и района области, вносить в него изменения. Эта норма противоречит ч. 2 ст. 36 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», в соответствии с которой формирование местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Противостояние губернатора Приморского края Е. Наздратенко и бывшего мэра г. Владивостока В. Черепкова, длившееся несколько лет (Черепков был избран мэром в июле 1993 г., в 1994 г. отстранен от власти Указом Президента РФ, через суд добился отмены указа о своем отстранении и, наоборот, подписания указа, восстанавливавшего его на посту главы городской администрации (в 1997 г.)), может по праву считаться самым одиозным и широко известным конфликтом вокруг местного самоуправления. Наздратенко не мог упразднить самоуправление в большом городе и краевом центре, каковым является г. Владивосток. Усилия губернатора края в этой ситуации были направлены на то, чтобы отстранить неугодного мэра и не позволить ему и его сторонникам вернуться к власти. В сентябре 1998 г. большинство жителей г. Владивостока проголосовали против всех кандидатов на пост мэра. Очевидной причиной таких результатов стало исключение Черепкова из списка кандидатов (поводом для исключения стал иск двух других кандидатов о нарушении Черепковым правил агитации, удовлетворенный судом) за трое суток до голосования, что было воспринято как следствие давления краевой власти. Затем в декабре 1998 г. Наздратенко удалось добиться подписания Президентом Б. Ельциным указа (неоднозначного с правовой точки зрения), позволявшего губернатору края назначить до выборов мэра исполняющего обязанности главы городской администрации (Указ № 1561 от 11 декабря 1998 г.). После чего Ю. Копылов — конкурент Черепкова на прошедших выборах, де-юре остававшийся заместителем мэра, — издал распоряжение о назначении себя (ссылаясь при этом на указ Президента) исполняющим обязанности мэра г. Владивостока. Затем Наздратенко в своем постановлении согласился с этим распоряжением. Далее Копылов с помощью милиции силой занял здание городской мэрии — прежняя администрация не признала его самоназначение законным. Затем, в начале января 1999 г., городские власти нашли повод отменить выборы мэра, назначенные на 17 января 1999 г., — отсутствие устава города.

Ситуация вокруг выборов в г. Владивостоке в представительный орган местного самоуправления, по-видимому, беспрецедентна даже в условиях современной России. К началу 1999 г. выборы в городскую Думу с октября 1993 г., когда был упразднены Советы, проводились 14 раз, но так и не привели к формированию полноценного законодательного органа. В январе 1999 г. с участием представителей ЦИК были проведены очередные выборы. Было избрано 16 депутатов из 22 необходимых, большинство — сторонники Черепкова, на первом и единственном заседании он был избран председателем Думы. Но результаты выборов в восьми округах были затем оспорены и отменены. Работа Думы стала невозможна из-за отсутствия кворума. В декабре 1999 г., одновременно с выборами в Государственную Думу РФ, происходили довыборы в городской представительный орган, но депутаты были избраны только в трех избирательных округах, что опять не позволило набрать кворум для работы городской Думы. Сформировать представительный орган местного самоуправления удалось только в середине 2001 г. в ходе назначенных в шестой раз повторных выборов.

Фактически, нежелание губернатора считаться с существованием самостоятельного центра власти (нельзя, конечно, упускать из виду, что Черепков представляет собой такой же авторитарный тип руководителя, как и Наздратенко. Возможно, именно столкновение двух сильных авторитарных людей придало этому конфликту такой жесткий и затяжной характер), стремление к единоличному контролю над ситуацией в регионе, а точнее бесконтрольности, обрекло столицу края на перманентный кризис власти. И это при том, что Приморский край является далеко не благополучным в социально-экономическом отношении (согласно распространенной в СМИ точке зрения, именно конфликт мэра и губернатора стал одной из главных причин энергетического кризиса, когда регион едва не остался на неопределенный срок без электроэнергии).

При этом само по себе формирование органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией и законом «Об общих принципах…» еще не является залогом нормального функционирования этих органов. Региональные власти могут просто игнорировать права небольшого муниципального образования.

Так, в Челябинской области жители с. Хомутинино Увельского района с 1997 г. добиваются реализации права на местное самоуправление. Был разработан, принят на референдуме и зарегистрирован Устав муниципального образования с. Хомутинино. Однако глава Увельского района Г. Литовченко при поддержке губернатора области П. Сумина отказался предоставить селу финансовую самостоятельность. Губернатор области и областное законодательное собрание отказались внести бюджет с. Хомутинино отдельной строкой в бюджет области. На запрос главы с. Хомутинино из администрации Президента РФ в феврале 2000 г. пришел ответ, признающий правоту хомутининцев, но документ не произвел никакого впечатления ни на главу района, ни на губернатора.

В 2000 г. глава администрации г. Кирова В. А. Киселев информировал общественность, что областная Дума, в нарушение закона о финансовых основах местного самоуправления, оставляет городу не 50% подоходного налога, а только 20%.

Финансовая зависимость муниципальных образований от региональных властей используется последними для принуждения представительных органов местного самоуправления принимать выгодные губернатору решения.

Например, в Читинской области органы местного самоуправления не имеют финансовых ресурсов для покрытия муниципальных расходов. Поэтому их реальные полномочия ограничены. Все муниципальные образования получают трансферты из областного бюджета, а глава администрации Читинской области, пользуясь этим, в нарушение конституционных норм вмешивается в деятельность местного самоуправления. Например, в г. Чите при избрании председателя городской думы в 2000 г. глава администрации области направил по факсу предложение депутатам избрать председателем Н. Назарова, за которого он агитировал на выборах. При избрании главы администрации г. Читы губернатор провел встречу с депутатами, на которой заявил, что дополнительных денег город не получит, если депутаты не поддержат предложенную им кандидатуру.

Во второй половине 1990-х г. местное самоуправление практически лишилось самостоятельности, а регионы, напротив, укрепили свои позиции. Однако укрепление позиций регионов происходило не на основе демократической децентрализации, а фактически путем узурпации полномочий местного самоуправления и центральной власти. Последняя была вынуждена с этим смириться: легитимность Президента РФ после разгона Верховного Совета была сомнительна, и он был вынужден идти на серьезные уступки регионам в обмен на сохранение власти и принятие Конституции 1993 г. Однако эти уступки не носили универсальный характер, а реализовывались через отдельные договоры, которые субъекты Федерации заключали с центром. Как уже отмечалось, регионы вовсе не однородны, и не только по экономическому потенциалу, но и по статусу (республики выше областей). Используя объективные преимущества своих субъектов Федерации, а также фактор личного влияния, лидеры регионов пытались каждый для себя добиться максимальных льгот, не принимая во внимание интересы других регионов и государства в целом.

Наибольших преимуществ, естественно, добились богатые республики, минимизировав налоговые отчисления в центр.

Например, если все регионы России платили в федеральный бюджет 10% подоходного налога, то Татарстан (по договору) — 1%; другие субъекты Федерации давали в центр 50% акцизов на спирт и вино-водочные изделия и 100% — на нефть, нефтепродукты и газ, а Башкортостан и Татарстан все оставляли себе (Митрохин С. Децентрализация власти в России).

Другие сильные субъекты Федерации, не обладавшие статусом республик, не могли записать подобные налоговые льготы в договор о разграничении полномочий, но регулярно включали их в ежегодный договор с Министерством финансов.

Более того, то, что нельзя было заведомо включить в договор с центром, зачастую осуществлялось явочным порядком. Например, республики Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан и Тыва закрепили в своих конституциях механизмы приостановки федеральных законов, ущемляющих интересы этих субъектов Федерации (Митрохин С. Децентрализация власти в России).

Важно также отметить, что в течение 1990-х г., пользуясь тем, что по Конституции РФ руководители региональных правоохранительных органов назначались по согласованию с главами субъектов Федерации, последние фактически поставили правоохранительные органы под свой контроль. Например, в Республике Калмыкия, по мнению газеты «Известия», к 1998 г. «осталась единственная федеральная структура, на которую не распространяется власть амбициозного президента [К. Илюмжинов. — Авт.], — это управление федеральной службы безопасности… К. Илюмжинов делает все возможное, чтобы сменить неугодного ему начальника ФСБ» (Корольков И. Произошел ли в Калмыкии государственный переворот? // Известия. 1998. 19 февр. № 31).

Региональные лидеры пытались формально подчинить себе даже суды (де-факто судебная система и так оказалась в большой зависимости от региональных и местных властей. Степень зависимости при этом пропорциональна материальной поддержке, оказываемой ими судам. В преобладающем большинстве докладов региональных правозащитных организаций констатируется, что суды практически никогда не выносят непредвзятых решений в делах, где одной из сторон выступает региональная или местная власть). Президент Республики Ингушетия Р. Аушев вынес на референдум вопрос о переводе судов из федерального в республиканское подчинение (Митрохин С.).

При этом возросшая самостоятельность региональных лидеров во второй половине 1990-х г. самым негативным образом отразилась на ситуации с правами человека. Фактически в России сработала следующая схема:

Слабое государство (отсутствие единого правового поля, невыстроенность связей и полномочий,отсутствие кадров и «корпоративной культуры»)
↓
Стихийная децентрализация выливается в местный партикуляризм
↓
В условиях регионализации в субъектах Федерации формируются авторитарные режимы и, как следствие, происходит нарастание авторитарных тенденций на уровне федеральной власти. Не складываются полноценные демократические институты. Масштабная коррупция и непрозрачная система управления обусловливают и поддерживают друг друга.
↓
Нарушаются права человека.

Региональная власть оказалась наиболее фундаментальным нарушителем прав и свобод, что ярко продемонстрировал общероссийский правозащитный мониторинг, проводимый на всей территории Российской Федерации в рамках программы Московской Хельсинкской группы с 1998 г.

Нарушения прав человека региональной властью носили массовый характер и затронули все сферы социальной и общественной жизни.

А. Примеры региональных нормативных актов, нарушающих права человека

В первую очередь следует говорить о принятии в масштабе страны тысяч (sic!) нормативных актов (например, в одной Удмуртской Республике было выявлено 600 противоречащих федеральному законодательству нормативных актов, а в Тульской области — 1400; в Кировской области только в 2000 г. прокуратурой опротестовано 13 нормативных актов областной думы, 43 — областной администрации и более 500 — органов местного самоуправления. См.: Сборник докладов региональных правозащитных организаций о положении с правами человека в субъектах Российской Федерации за 2000 г. (Московская Хельсинкская группа)), в том числе конституций и уставов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Многие из них незаконно ограничивали права человека. Следует отметить, что причина этого даже не только в политическом противостоянии региональных властей федеральному центру, но и в правовой неподготовленности законодателей и сотрудников администраций, отсутствии механизма правовой экспертизы. Для того чтобы проиллюстрировать этот негативный феномен, мы приведем ряд примеров из докладов региональных правозащитных организаций, составленных в рамках упомянутой выше программы правозащитного мониторинга.

Главой Администрации Астраханской области было принято постановление № 334 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности населения и стабилизации криминогенной обстановки на территории Астраханской области», в соответствии с которым лиц, прибывших из Чеченской Республики, регистрировать запрещено как временно, так и постоянно.

Ст. 2 Устава Краснодарского края гласила: «Краснодарский край является… исконным местом проживания русского народа… Это обстоятельство учитывается при формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления». Часть вторая ст. 12 Устава Краснодарского края закрепляла за региональной властью право ограничивать конституционные права граждан, в зависимости от постоянного проживания на территории края. Согласно части второй ст. 26 того же Устава избирательные права предоставлялись гражданам только в случае их постоянного проживания на территории края не менее пяти лет. Закон «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края» установил ограничения на пребывание и постоянное проживание граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших из-за пределов Краснодарского края. Согласно этому же закону вынужденные мигранты должны, в частности, в течение одного года несколько раз проходить перерегистрацию, в противном случае они подвергаются штрафам.

В Краснодарском крае Постановлением главы администрации края № 172 «О некоторых вопросах регистрации браков на территории Краснодарского края» от 28 декабря 1991 г. был установлен разрешительный порядок заключения браков для жителей края с лицами, прибывающими из-за пределов РФ; а Постановлением № 389 «Об ограничении регистрации расторжения брака для некоторых категорий граждан на территории Краснодарского края» от 24 августа 1992 г. — также разводов (оба акта отменены в ноябре 1997 г.). В обоих случаях разрешения должны были выдавать главы администраций соответствующих районов или городов. Все известные случаи отказов касаются только лиц, относящихся к национальным меньшинствам (армянам, грузинам, курдам, туркам).

Губернатор Краснодарского края Н. Кондратенко своим постановлением запретил вывоз сельскохозяйственной продукции частными производителями за пределы региона.

В Свердловской области в законе о выборах губернатора существовало ограничение, по которому на этот пост мог претендовать человек, не менее года проживавший на территории области.

Закон «О выборах» в Республике Татарстан позволял безальтернативные выборы президента республики и вводил ценз оседлости. Ст. 59 Конституции Республики Татарстан гласила, что «законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан». Дело не только в том, что подобное утверждение прямо противоречит базовым положениям российской Конституции — Республика Татарстан в принципе не является и не может являться участником основных международных соглашений в области прав человека.

В Хабаровском крае пункт 3 ст. 26 Устава устанавливает одним из условий для выдвижения кандидатом в депутаты краевой думы постоянное проживание на территории края.

В г. Москве распоряжение мэра Ю. Лужкова № 1057-РМ «О временных мерах по упорядочению работы с прибывающими в г. Москву беженцами и вынужденными переселенцами, а также с лицами, ходатайствующими о предоставлении такого статуса» предписывает Миграционной службе предоставлять статус лишь тем лицам, у которых есть регистрация по месту пребывания у прямых родственников сроком не менее чем на шесть месяцев. Это положение грубо нарушает не только законы РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», но и Конституцию РФ.

В Ростовской области был принят закон «О временном порядке регистрации граждан по месту пребывания и жительства на территории Ростовской области». Закон, вопреки праву на свободу передвижения, вводил разрешительный порядок регистрации, ограничивал срок пребывания на территории области до 45 дней, а также назначал сбор за регистрацию в размере 9% от минимального размера оплаты труда за каждые сутки пребывания.

Конституция Республики Адыгея предполагала, что судьей в республике может быть только гражданин этого субъекта Федерации (ст. 100).

В Республике Алтай должности главы республики, председателя правительства и председателя государственного собрания не могли занимать граждане одной национальности (ст. 37.3 Конституции Республики Алтай).

В ряде субъектов Федерации были приняты нормативные акты, в той или иной мере ущемляющие права журналистов и СМИ. Первенство в плане противоречий местного законодательства закону «О СМИ» и Конституции РФ, по-видимому, оставалось за Республикой Башкортостан.

Так, в двадцати статьях Кодекса Республики Башкортостан «О СМИ» содержались противоречия с федеральным законодательством. Установленный ст. 5 республиканского Кодекса «О СМИ» запрет цензуры (по аналогии со ст. 3 закона РФ «О СМИ») фактически сводился на нет заключительной частью статьи, согласно которой «исключение составляют… иные случаи, предусмотренные действующим законодательством». Другая статья Кодекса ставила необоснованно жесткий запрет на свободную публикацию сведений, не только непосредственно относящихся к «личной жизни» и «семейной тайне» (понятия, которыми оперирует федеральное законодательство), но и любых сведений, «затрагивающих» личную жизнь, т. е. фактически любых сведений о человеке. Также ущемлялись права граждан России из других субъектов Федерации на создание СМИ; ужесточались, по сравнению с федеральным законодательством, условия регистрации; расширялись возможности для ее отмены и т. д. Принятые «Правила аккредитации и пребывания корреспондентов СМИ Российской Федерации и иностранных государств на территории Республики Башкортостан», а также «Положение о порядке аккредитации представителей СМИ при Президиуме Верховного Совета Республики» противоречили федеральному законодательству в 38 положениях.

В Кабардино-Балкарской Республике ст. 62 регионального закона «О средствах массовой информации и издательской деятельности» указывала, что «представительства зарубежных СМИ в КБР создаются с разрешения Кабинета Министров (Правительства) КБР», тогда как по федеральному закону для этого достаточно разрешения МИД (ст. 55 закона РФ «О СМИ»).

В ряде регионов принимаются нормативные акты, которыми ограничивается выбор места проведения митингов, пикетов и т. д. В Республике Башкортостан местный закон «О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий» устанавливает, что публичные мероприятия могут проводиться в любых пригодных для этих целей местах, за исключением мест, использование которых ограничено или запрещено решениями местных Советов депутатов. К таким местам могут быть отнесены «территории, здания, сооружения, не обеспечивающие безопасности граждан: места вблизи опасных или вредных производств и объектов, железнодорожных и автотранспортных узлов, на мостах, путепроводах и в полосе отчуждения железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов и линий высоковольтных электропередач, пожаро- и взрывоопасных объектов, а также на территории объектов, представляющих большое нравственно-культурное значение: памятников истории и культуры, мест паломничества, кладбищ и культовых сооружений, …основные магистрали города, шоссе республиканского значения, пляжи и зоны отдыха в выходные дни, сельскохозяйственные и лесные угодья» (власти активно пользуются правом ограничивать места проведения публичных собраний. Так, в решении Уфимского городского совета от 29 апреля 1997 г. «О порядке проведения публичных мероприятий в городе Уфе» перечень магистралей города с движением пассажирского транспорта, запрещенных для проведения публичных мероприятий, содержит наименования 82 улиц.). Закон запрещает проведение публичных мероприятий у зданий судов или мест проведения выездных заседаний судов, мест предварительного заключения, мест лишения свободы и принудительного лечения.

Представители региональной власти рассматривают СМИ в первую очередь как политический инструмент, не имеющий самостоятельного значения, и стремятся его контролировать, о чем красноречиво свидетельствуют многочисленные примеры из докладов региональных правозащитных организаций.

Губернатор Астраханской области А. П. Гужвин утверждает, что СМИ лишь средство достижения власти, а глава Республики Коми Ю. А. Спиридонов заявил следующее: «Я считаю и уверен в этом твердо, что никакой власти, кроме власти, которую избирает народ, не существует. Четвертая власть — это так, если тешит кого-то самолюбие или тщеславие, то, ради бога, употребляйте этот термин».

Обвиняют СМИ и в негативном влиянии на общество. Глава администрации Кировской области В. Н. Сергеенков считает прессу причиной неблагополучия жизни в регионе, так как она «зачаровывает незрелых обывателей, искажает наше прошлое и настоящее, натравливает одни группы людей на другие».

В соответствии с этими представлениями власти и выстраивают свою политику в отношении СМИ, стремясь оградить себя от критики, а также использовать СМИ для саморекламы и борьбы с оппозицией.

Власти Республики Башкортостан в период избирательной кампании в Государственную Думу РФ в 1999 г. пошли на открытое отключение вещания общероссийских каналов. Решением Государственного Собрания республики была почти на месяц (до конца предвыборной кампании) запрещена трансляция еженедельных аналитических программ телеканалов ОРТ и РТР как нарушающих избирательное законодательство. Парламент республики пошел на очевидное нарушение права граждан на получение информации и превышение своих полномочий. Впрочем, после встречи президента Республики Башкортостан с Президентом Российской Федерации (на тот момент премьер-министр правительства РФ.) полноценная трансляция каналов была восстановлена.

В период подготовки к президентским выборам 2000 г. в Башкортостане подвергались жестокому преследованию СМИ, занимавшие сколько-нибудь независимую позицию по отношению к действующему президенту Рахимову. Милицией была взята штурмом редакция радиостанции «Титан» — единственной радиостанции, предоставившей эфир оппозиционным кандидатам в президенты. Работники радиостанции были избиты, а ее руководитель А. Галеев, пытавшийся воспрепятствовать действиям милиции, был арестован и против него было возбуждено уголовное дело.

На телевизионных каналах г. Иркутска сегодня фактически нет независимых компаний — все в разной мере контролируются губернатором и его командой. При прежнем губернаторе Ю. Ножикове пресса в области была намного демократичней, но с приходом в августе 1997 г. Б. Говорина для многих издателей «вольница» кончилась. Журналисты могут критиковать Президента и правительство РФ, но нельзя трогать губернатора. Стоило телекомпании «АИСТ» показать телезрителям сюжет о приобретении губернатором новой квартиры стоимостью около миллиона рублей, как руководство этой телекомпании быстро сменилось.

Свободу слова в Иркутской области губернатор и послушное ему Законодательное собрание умело регулируют расходами областного бюджета. В первом полугодии 1998 г. на СМИ потрачено 2 млрд 447 млн рублей «живыми» деньгами, что составляет 116% от запланированного в бюджете (в это же время на многие социальные программы и программы развития производства не потрачено ничего).

Безусловно, бюджетные деньги области идут не на поддержку независимой прессы. Львиная доля помещается в Иркутскую государственную телерадиокомпанию, затрачивается на перекупку коммерческих телевизионных каналов, действующих на территории области; областные газеты «Восточно-Сибирская правда» и «Советская молодежь» (соответственно бывшие «партийную» и «комсомольскую» газеты) и другие издания и телекомпании, работающие на местную власть.

В Новосибирской области в преддверии губернаторских выборов 1999 г. областная администрация взяла под контроль местные СМИ. Наиболее уязвимыми оказались районные газеты, у которых в число учредителей, помимо местных администраций, вошла и областная администрация в лице Комитета по печати и информации, который получил право утверждения редакторов. Было заменено около 30% редакторов районных газет. Преследованиям со стороны областной администрации подвергался редактор «Бердских ведомостей» А. Михальцев. По данным редактора «Новой Сибири» В. Досычева, под постоянным давлением и угрозой увольнения оказались редакторы более или менее самостоятельных в финансовом и творческом плане газет г. Куйбышева (Н. Хмелев), г. Болотного (Н. Столяров), г. Каргат (А. Сидоренко). В результате конфликтов и кадровой политики Комитета по печати и информации пришлось уйти опытным журналистам — редактору «Приобской правды» А. Поповой, редактору «Коченевских вестей» А. Гамаюрову.

В ходе избирательной кампании по выборам губернатора Томской области в 1999 г. преследованиям подверглись сразу несколько СМИ. 20 августа 1999 г. на Томской государственной телерадиокомпании по требованию действующего губернатора В. Кресса была закрыта программа «Экс-неделя». Передача «О политике, но со вкусом», выходившая на радио «Дайджест-FM» (Томская область), была закрыта в сентябре 1999 г. после того, как в ее программе выступил кандидат на пост губернатора области А. Деев. 8 сентября 1999 г. было приостановлено вещание телеканала «Студия СТС Антен», на котором выходила программа «Что делать?», освещавшая избирательную кампанию.

В 1999 г. губернатор Кемеровской области А. Тулеев прекратил трансляцию межрегионального телеканала (общая телепрограмма нескольких сибирских регионов): его не устроил сюжет о его оппонентах, показанный в программе «Губернские новости».

В Тульской области передачи государственного канала РТР дважды прерывались блоками местной рекламы именно в тот момент, когда должен был транслироваться сюжет, критикующий губернатора области В. Стародубцева. В областную прокуратуру была подана жалоба, но оказалось, что виновного найти невозможно.

С. Факты нарушения свободы совести региональной властью

В Республике Татарстан в 1998 г. на объединительном съезде двух Духовных управлений мусульман под давлением администрации республики муфтий (единый глава татарских мусульман), склонный к проявлениям независимости от государства и, в частности, отказавшийся поддержать президента М. Шаймиева на последних выборах, был смещен и заменен более сговорчивым духовным лицом. Решение объединительного съезда вызвало протест со стороны значительного числа практикующих мусульман. Характерно, что после смены муфтия власти республики предоставили объединенному Духовному управлению мусульман ссуду в размере 500 тыс. рублей.

В Курской области распоряжением губернатора было введено во всех школах обязательное преподавание православного «закона Божьего», что прямо противоречит Федеральному закону «О свободе совести».

В Воронежской области в начале 1999 г. областная Дума приняла закон «О порядке осуществления миссионерской деятельности», в соответствии с которым вопрос о том, является ли объединение религиозной общиной, должен решаться в судебном порядке (в соответствии с федеральным законодательством вопрос, имеет ли объединение религиозный характер, не содержит никакой проблемы юридического порядка и не может быть разрешен судом. Для этого существуют религиоведческие экспертизы). Законодатели объясняют это необходимостью ограничить деятельность таких организаций в общеобразовательных учреждениях.

В Республике Дагестан после вторжения чеченских вооруженных формирований в 1999 г. принят закон «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан». Закон не только предусматривает цензуру «печатных изданий, кино-, фото-, аудио-, видеопродукции и других материалов», но и разрешает обучение граждан республики в религиозных учебных заведениях за границей только по согласованию с местными властями, ограничивая тем самым свободу совести для конкретных граждан (Голотюк Ю. Ваххабизм докатился до Кремля // Время новостей. 2000. 26 июля).

D. Факты нарушения права на периодическую смену власти через выборы

Главы регионов являются центральными субъектами нарушений, связанных с воздействием на ход выборов. Губернаторы могут действовать в союзе с той или иной политической силой, но именно они определяют направленность административного вмешательства в регионе. Мы проиллюстрируем эту тенденцию на фактах нарушений, имевших место в ходе избирательной кампании в Государственную Думу в 1999 г., когда региональные лидеры стремились добиться избрания поддерживаемых ими кандидатов в депутаты.

Информация о том, что губернаторы указывают подчиненным, главам муниципальных образований и органов местного самоуправления, каких кандидатов следует поддерживать, стала достоянием гласности всего в нескольких регионах, но, скорее всего, это было повсеместной практикой.

Во Владимирской области, по информации общественной организации «Народная совесть», первый заместитель губернатора Ю. Федоров дал указание руководителям предприятий, главам администраций и председателям органов местного самоуправления поддержать на выборах определенных кандидатов прокоммунистической ориентации. В результате главы местных администраций организовывали встречи этих кандидатов с избирателями, активно за них агитировали, препятствовали проведению агитационных мероприятий другими кандидатами (например, отказывая последним в предоставлении помещений для встреч с избирателями).

Примерно такая же ситуация имела место и в Саратовской области. Председатель правительства области П. Камшилов на заседании постоянно действующего совещания при правительстве Саратовской области 14 декабря 1999 г. объявил присутствующим, что выборы вступили в заключительную стадию, поэтому необходимо усилить работу на местах, «чтобы то, что мы наметили и по персоналиям кандидатов, и по партиям и по движениям, было реализовано». Выступивший затем губернатор Саратовской области Д. Аяцков пообещал, что тех министров, начальников управлений и ведомств, которые добьются «хороших результатов на выборах» (видимо, в закрепленных за ними районах), он поощрит, в частности, предоставив отпуск с 1 по 10 января 2000 г.(цитаты приведены по докладу саратовского правозащитного центра «Солидарность»).

Главы регионов не только открыто поддерживали определенных кандидатов, что противозаконно, но и агитировали даже в дни, когда агитация в принципе запрещена. 18 декабря (накануне дня голосования) Глава Республики Мордовия выступил в поддержку избирательного блока «Отечество—Вся Россия» (кроме того, от его имени распространялась листовка, агитировавшая за тот же блок и поддержанного им кандидата); в день голосования за этот же блок агитировал Президент Республики Башкортостан. Губернатор Камчатской области 19 декабря заявил в эфире телеканала «Причал», что И. Яровая (кандидат от «Яблока») — не тот человек, за которого следует голосовать, и призывал поддержать представителя Президента В. Болтенко. Губернатор Кировской области В. Сергеенков пытался дискредитировать неугодного кандидата В. Первакова, сняв его с должности председателя Комитета по управлению государственным имуществом Кировской области как якобы не справившегося со своими обязанностями. Более того, 4 октября в передаче местного телевидения «Слово и дело Губернатора» Сергеенков сказал, что на Первакова заведены два уголовных дела. Однако УФСБ и УВД в ответ на запросы официально сообщили, что им об этом ничего не известно. Перваков через суд потребовал от губернатора компенсации причиненного ему морального вреда.

Поддерживаемые региональными лидерами кандидаты фактически получали возможность нарушать закон, так как избирательные комиссии закрывали на это глаза. Так, избирательная комиссия Хабаровского края аккуратно отвечала на все запросы, но как только пошли жалобы на главу Администрации края и поддерживаемого им кандидата, комиссия практически перестала работать.

Используя контроль над правоохранительными органами, губернаторы препятствовали распространению агитационных материалов, содержащих критику в их адрес:

«27 ноября сотрудники ГИБДД г. Санкт-Петербурга задержали частную машину, перевозившую 25 000 листовок (из тиража в 200 000 экземпляров) избирательного объединения “Яблоко”. Сотрудники ГИБДД объявили, что содержание листовок оскорбительно для В. Яковлева (в них губернатор обвинялся в провале коммунальной реформы, криминализации города и т.д.). Листовки доставили в девятое отделение милиции, а также передали их в Администрацию города и в городскую избирательную комиссию. В дальнейшем местоположение 25 000 листовок оказалось неизвестным…» (информация общественной организации «Лайт-Центр» (Санкт-Петербург)).

По причинам, описанным выше, Президент Б. Ельцин был вынужден закрывать глаза на очевидное самоуправство региональных лидеров и не препятствовать их обособлению в первой половине 1990-х г. Фактическое расширение полномочий регионов в этот период в значительной степени не было закреплено законодательно. Принятые в субъектах Федерации законодательные акты противоречили федеральным, что создавало твердую основу для их потенциальной отмены. Администрация Б. Ельцина не решалась пойти на открытую конфронтацию с регионами (хотя после начала «первой чеченской кампании» ни одна из республик уже не рисковала шантажировать центр выходом из состава РФ). Как было продемонстрировано выше, губернаторы в значительной степени контролируют избирательный процесс в своих регионах, и в период выборов федеральная власть оказывается от них в жесткой зависимости. Имея очень слабые шансы на победу на президентских выборах 1996 г., Б. Ельцин крайне нуждался в поддержке региональных лидеров, что неизбежно укрепляло их власть. Кроме того, во многом благодаря влиянию региональных лидеров в первых двух Государственных Думах доминировала оппозиция. Верхняя же палата парламента (Совет Федерации) формировалась из глав регионов и председателей региональных законодательных собраний. Соответственно, любая законодательная инициатива, которую лидеры регионов могли счесть для себя опасной, в принципе не могла быть принята. Даже в таких условиях после переизбрания Б. Ельцина на второй срок федеральный центр начал предпринимать осторожные шаги по ограничению всевластия региональных лидеров. В частности, были разработаны типовые договоры о разграничении полномочий, которые исключали возможность приобретения регионами отдельных прав федерального центра. Также начал вводиться институт Федерального казначейства, ограничивавший для региональной власти свободу маневра в распоряжении бюджетными средствами.

В 1999 г. в ожидании неизбежной смены руководителя государства значительная часть региональных лидеров консолидировалась для продвижения в Президенты своего представителя и закрепления полученных де-факто полномочий. Но федеральная власть, находившаяся, казалось, в глубоком кризисе (в силу субъективных обстоятельств Б. Ельцин не мог быть деятельным президентом. Управление государством де-факто в значительной степени осуществлялось Администрацией и кругом приближенных к ней крупных бизнесменов. Этот факт резко снижал легитимность принимаемых решений, и авторитет федеральной власти неуклонно падал на протяжении второй половины 1990-х г.), нашла ресурсы (в первую очередь идеологические) для противодействия региональной экспансии. Персонализацией этого процесса стал В. Путин, который на волне патриотически-этатистских и милитаристских настроений, используя «вторую чеченскую военную кампанию», добился необыкновенной популярности. На основе этого социологического феномена, в полной мере эксплуатируя ресурс общефедерального телевидения, которое постоянно занималось дискредитацией политических противников, федеральная власть смогла сформировать большинство в третьей Государственной Думе. Еще через три месяца, в марте 2000 г., В. Путин в первом туре победил на президентских выборах.

Задействовав совершенно определенные идеологические блоки, федеральная власть уже не могла не сделать резкого крена в сторону авторитаризма. (При этом надо отметить, что первые шаги к авторитаризму были сделаны еще Б. Ельциным, который в 1993 г. силами МВД и армии разогнал Верховный Совет и затем в новой Конституции РФ обеспечил себе более чем широкие полномочия.) После прихода В. Путина к власти для укрепления своих позиций федеральная власть стала использовать те же методы, которыми уже не один год оперируют региональные лидеры. Это, в первую очередь, установление контроля над редакционной политикой СМИ (смена менеджмента на телеканале ОРТ; уничтожение холдинга «Медиа-Мост») и политические манипуляции в ходе избирательных кампаний (использование административных возможностей для продвижения своих кандидатов).

С момента инаугурации В. Путин перешел в открытое активное наступление на региональных лидеров. Администрация В. Путина в рекордные сроки провела так называемую федеральную реформу. Президент получил право отстранять региональных лидеров, нарушающих нормы Конституции РФ. Был изменен способ формирования Совета Федерации: главы регионов и председатели региональных законодательных собраний перестали быть членами Верхней палаты парламента по должности. В результате проведенной реформы кандидаты в члены Совета Федерации представляются региональными лидерами и утверждаются региональными законодательными собраниями. Такой способ комплектования обеспечивает федеральной власти более широкие возможности влияния на решения Совета Федерации. (У глав регионов не оставалось другого выхода, кроме как поддержать президентскую реформаторскую инициативу, поскольку они понимали, что при необходимости Президент сможет собрать квалифицированное большинство (две трети голосов) в Государственной Думе и преодолеть их вето.)

Кроме того, Указом Президента РФ страна была разделена на семь федеральных округов с полномочными представителями Президента во главе. Они призваны координировать работу федеральных ведомств на территории входящих в округ регионов. Одной из непосредственных приоритетных задач полпредов было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и соблюдение федерального законодательства по всей территории страны (следует отметить, что в области приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным уже достигнут значительный прогресс — по крайней мере все уставы и конституции субъектов Федерации на сегодняшний день приведены в соответствие с Конституцией РФ).

Также увеличились финансовые возможности федеральной власти и контроль с ее стороны за бюджетным процессом. По новому Налоговому кодексу, принятому в 2001 г., значительно выросли доли федеральной власти в общих налогах, а некоторые налоги перешли от регионов в центр. Усиленными темпами стал вводиться институт казначейства, созданный еще при Б. Ельцине. В его систему переданы все расчеты по бюджетным платежам, включая внутрирегиональные. Поскольку регионы имеют разнообразные задолженности федеральному центру, то их собственные налоговые поступления могут в любой момент быть изъяты для погашения долгов (реально этот механизм используется скорее как потенциальная угроза, т. к. и федеральная власть, и регионы понимают, что его применение повлечет за собой разбалансирование бюджетной системы. Впрочем, и в качестве угрозы он оказывается весьма эффективным).

Очевидно, что все вышеперечисленные меры, ограничивающие всевластие глав регионов и потому, в известной мере, позитивно влияющие на соблюдение прав человека, не имеют отношения к децентрализации. Скорее наоборот. Мы стоим перед лицом построения централизованной вертикали власти, причем опирающейся в значительной степени не на политические, а на финансовые рычаги. Так же как на рубеже 1990-х г. мы наблюдали распад империи, сегодня мы имеем дело с «собиранием земель». Безусловно, нынешняя политическая система — не советский режим. Структура современной экономики, общемировые глобалистские тенденции делают принципиально невозможным использование советских методов управления государством. Тем более что Конституция РФ и базовые федеральные законы, а также включенность России в фундаментальные международные соглашения и просто экономическая целесообразность подталкивают страну к постепенному проведению цивилизованной децентрализации.

В процессе построения вертикали власти центр регулярно указывает на то, что это есть только первый шаг реформы государственной системы России и за ним должны последовать дебюрократизация и децентрализация. В эту сторону даже делаются определенные шаги. 15 августа 2001 г. правительство России приняло «Программу развития бюджетного федерализма». По оценке С. Митрохина (депутат Государственной Думы, член фракции «Яблоко», заместитель председателя Комитета ГД по вопросам местного самоуправления): «с официальным принятием Программы Правительство повернулось лицом к одной из самых острых проблем нашей финансовой сферы — проблеме взаимоотношения между региональными и местными бюджетами… она делает огромный шаг в сторону укрепления финансовой базы местных бюджетов»(в частности, Программа предполагает передачу на местный уровень таких чрезвычайно важных для местного самоуправления налогов, как налог на недвижимость и налог на совокупный доход. Также признана целесообразность закрепления за местными бюджетами долей двух федеральных налогов: подоходного и налога на прибыль. Однако, как указывает С. Митрохин, для федеральной власти развитие местного самоуправления и, в первую очередь, укрепление налоговой базы имеет низкую приоритетность. «…Правительство… одной рукой принимает программу, а другой продолжает прежнюю политику сокращения доходной базы муниципалитетов. Те положения Программы, которые направлены на сокращение финансовых ресурсов, выполняются с опережением графика (например, отмена муниципальной ставки в налоге на добычу полезных ископаемых), а положения, направленные на увеличение финансовых ресурсов местного самоуправления, не выполняются» (Митрохин С. Как разграничить полномочия и финансовые ресурсы между уровнями власти // Информационный бюллетень Комиссии по муниципальной политике Объединения «Яблоко». 2001. № 10)).

Однако мы не решаемся делать никаких прогнозов о перспективах этих начинаний. Кроме объективных факторов, существуют и политические амбиции, которые в России, как правило, оказываются доминантными, и их реализация предполагает скорее концентрацию власти, чем цивилизованное разделение полномочий.

Так или иначе, с нашей точки зрения, шанс быстрого построения демократической децентрализованной системы на обломках тоталитарной империи был упущен. Виной тому и отсутствие либеральной политической культуры, и глубокие традиции авторитаризма, и низкий уровень способности общества к самоорганизации. Проделав за последние десять лет достаточно длинный реформаторский путь, Россия в действительности не так далеко продвинулась в решении структурных, по сути, проблем построения реально действующих демократических механизмов и децентрализации управления.

Децентрализация и права человека